Legge - 24/11/1981 - n. 689 art. 8 - Più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative.

Il concorso formale di illeciti (differenze rispetto al concorso materiale)

Il concorso formale previsto dalla norma in commento si differenzia da quello cosiddetto materiale, che invece si realizza quando uno stesso soggetto, con più azioni od omissioni, realizza più illeciti.

La disciplina sanzionatoria dei due tipi di illeciti è differente, poiché mentre nel concorso materiale avremo l'applicazione di tante sanzioni quanti sono gli illeciti, nel concorso formale, come appunto stabilito nell'art. 8, si applica la sanzione prevista per la violazione più grave aumentata del triplo.

Come anticipato, il citato articolo si riferisce proprio alle particolari ipotesi in cui una pluralità di fattispecie punitive concorrano a disciplinare uno stesso fatto, poiché una medesima condotta integra contemporaneamente la violazione di più disposizioni amministrative punitive. Si pensi, ad esempio, all'ipotesi in cui un soggetto, trovandosi in un determinato orario in un certo luogo, eserciti la caccia in zone di divieto non diversamente sanzionate ed in orari non consentiti, in tal modo integrando con un'unica condotta più illeciti amministrativi.

Nel silenzio del legislatore del 1981, che non ha dedicato nessuna specifica disposizione al fenomeno del concorso materiale di illeciti amministrativi, si ritiene che anche nel campo amministrativo punitivo trovi applicazione la regola penalistica della somma aritmetica delle sanzioni applicabili per i singoli illeciti (Sandulli, 133) (Lambertucci, 703). Pertanto, al concorso materiale di illeciti si applica la più rigorosa disciplina giuridica del cosiddetto cumulo materiale delle sanzioni, rappresentata dalla addizione delle sanzioni previste per le singole violazioni. La giurisprudenza della Cassazione concorda nel ritenere applicabile al concorso materiale d'illeciti la disciplina del cumulo materiale delle sanzioni (Cass. n. 493003/1995).

Il concorso formale, come abbiamo visto, presenta la caratteristica di una violazione di diverse disposizioni con una sola azione illecita, e presenta una normativa di carattere generale, poiché è possibile che una normativa specifica di un qualche settore stabilisca un trattamento diverso per la stessa situazione (una sola azione con violazione di più disposizioni).

Un valido esempio è rappresentato dalla violazione, con un'unica condotta, sia dell'art. 23 del Codice della strada (che disciplina la collocazione sulla sede stradale di insegne, cartelli, manifesti, ecc., che possono ridurre la visibilità con conseguente pericolo per la circolazione) che del successivo art. 25 (ossia il divieto di utilizzare con propri impianti ed opere, senza autorizzazione, la sede stradale), ove si integra un'ipotesi di concorso formale di illeciti; a tal proposito, la Cassazione civile, sezione II con sentenza n. 24784 del 24 Novembre 2005, afferma che il concorso formale di illeciti «è configurabile ogni qual volta le singole disposizioni di legge violate, essendo rivolte a tutelare interessi giuridici diversi, non siano tra loro in rapporto di specialità».

Il presupposto del concorso formale è quindi l'unicità dell'azione illecita.

Per determinare il carattere unitario dell'azione, si richiede la sussistenza di due requisiti:

a. la contestualità degli atti;

b. l'unicità del fine.

L'illecito amministrativo continuato

Nel testo originario della legge di riforma non v'era traccia della disciplina della continuazione (ipotesi particolare di concorso materiale) nel settore dell'illecito amministrativo.

Probabilmente, il legislatore aveva ritenuto non compatibile con la struttura dell'illecito amministrativo la sussistenza di un unico disegno criminoso nel compimento di una o più azioni od omissioni: requisito previsto, come anticipato, dal codice penale per l'applicazione della disciplina di cui all'art. 81 cpv.

In aggiunta a ciò, si segnala l'atteggiamento rigoristico della giurisprudenza immediatamente successiva all'entrata in vigore della legge del 1981, la quale aveva costantemente negato l'estensione analogica della disciplina codicistica in tema di reato continuato al settore dell'illecito amministrativo (Cass. n. 506887/1997 e 520880/1998)

Anche Corte cost. n. 421/1987, chiamata ad esprimersi sulla disparità di trattamento venutasi a creare tra la disciplina dell'illecito penale e quella dell'illecito amministrativo, aveva concluso per la legittimità di tale diversa disciplina, sulla scorta del fatto che il presupposto dell'identità del disegno criminoso postula una serie di accertamenti fattuali estranei al processo di accertamento dell'illecito amministrativo. Dunque, nell'ambito del sistema dell'illecito amministrativo, non aveva trovato spazio l'istituto della continuazione, con la conseguente perdurante applicabilità del criterio del cumulo materiale per chi avesse commesso, con più azioni od omissioni, una pluralità di violazioni della stessa o di diverse disposizioni sanzionatorie amministrative.

La situazione è parzialmente mutata a seguito dell'entrata in vigore del d.l. n. 688 del 1985 (convertito, con modificazioni, nella l. n. 11/1986), il quale ha aggiunto due commi alla disposizione in commento.

La rilevante novità è consistita nella previsione – per la prima volta, nel settore dell'illecito amministrativo – dell'istituto della continuazione, che viene assoggettato alla più mite disciplina del cumulo giuridico; l'operatività di tale istituto è limitata, però, alle sole violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie.

L'eccezionalità della norma rende inapplicabile la disciplina in questione a casi diversi da quelli previsti dall'art. 8, comma 2, l. n. 689/1981; ciò in quanto, da un lato, il citato secondo comma dell'art. 8, nel prevedere una simile disciplina solo per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, evidenzia la volontà del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi, dell'altro perché la differenza qualitativa tra illecito penale ed illecito amministrativo non permette che, mediante l'interpretazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano estese alla materia degli illeciti amministrativi.

I criteri per individuare la medesimezza del disegno posto in essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni amministrative, sono gli stessi elaborati dalla dottrina penalistica in relazione all'istituto del reato continuato (Fiandaca Musco, 707). In particolare, l'unicità del disegno si configurerà tutte le volte in cui, all'elemento rappresentativo della deliberazione intellettiva anticipata – da parte dell'agente – della pluralità di violazioni poi effettivamente commesse, si accompagni l'ulteriore elemento finalistico costituito dall'unicità dello scopo.

La disciplina dell'illecito amministrativo continuato, per i particolari settori in cui è applicabile, presuppone la compresenza di più illeciti amministrativi dolosi, essendo la colpa incompatibile con il concetto di deliberazione intellettiva precedente la commissione dell'illecito

La violazione più grave

Ai fini del calcolo del regime sanzionatorio indicato dall'art. 8, al primo comma, si pone la questione della individuazione di quale sia la violazione più grave.

Sul punto la dottrina (Bartolini, 134) suole rinviare alle soluzioni adottate in campo penalistico, ove si segnalano due diversi orientamenti: in primo luogo, va rilevata l'opinione di quanti sostengono che la violazione più grave sia da determinare in concreto, ossia con riferimento alla sanzione applicata e non astrattamente applicabile (non in relazione alla misura edittale, ma con riguardo alle circostanze concrete del fatto).

Tuttavia, prevale, sul piano dottrinale (Fiandaca Musco, 407) e giurisprudenziale (Cass. S.U. , n. 7958/1992 e n. 748/1994) la tesi che identifica come violazione più grave quella che risulti tale in astratto, cioè con riguardo alla misura edittale delle sanzioni: in tal senso è più grave l'illecito per il quale la legge prevede il massimo più elevato o, a parità di massimo, il maggior minimo.

Il trattamento sanzionatorio

Come anticipato, sul piano del trattamento sanzionatorio, l'art. 8, comma 1, dispone che al concorso formale di illeciti si applichi il cosiddetto cumulo giuridico delle sanzioni: secondo le previsioni normative il trasgressore soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata fino al triplo.

Si tratta di un trattamento sanzionatorio più mite rispetto al cumulo materiale delle sanzioni previste per i singoli illeciti, che trova il suo fondamento nella supposta minore pericolosità sociale di chi viola più norme (o trasgredisce più volte la stessa norma) con una sola azione o omissione.

Va rilevato che la norma parla di aumento fino al triplo e non già di aumento del triplo. Dunque, occorre chiedersi secondo quali criteri l'amministrazione procedente dovrà determinare la misura della sanzione nell'ambito della forbice compresa tra la sanzione prevista per la violazione più grave e il triplo di questa.

Sul punto, trova applicazione l'art. 11 della l. n. 689/1981 che, nel dettare i criteri per l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie, costituisce una norma di carattere generale, tale da rappresentare un valido ausilio in ogni caso di quantificazione di una sanzione amministrativa pecuniaria.

Di conseguenza, conformemente alla regola generale secondo cui la pubblica amministrazione che adotta l'ordinanza ingiunzione deve motivare non solo l'an debeatur ma anche il quantum, anche nelle ipotesi di concorso formale l'autorità amministrativa competente ad irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria dovrà motivare la misura dell'aumento della sanzione prevista per la violazione più grave. Inoltre, si ritiene che l'art. 8, comma 1 della l. n. 689/1981 stabilisca un limite massimo alla somma da infliggere al trasgressore, uguale a tre volte la sanzione prevista per la violazione più grave.

Pertanto, pur in assenza di una enunciazione corrispondente all'ultimo comma dell'art. 81 del Codice Penale, che espressamente dispone che la pena non possa essere superiore a quella che sarebbe applicabile a norma degli articoli precedenti, si ritiene che tale limite comunque operi anche nel campo amministrativo punitivo.

Il cumulo giuridico rappresenta una disciplina favorevole al trasgressore e risponde alla stessa ratio del fatto che esso non possa comportare l'applicazione di un regime sanzionatorio superiore rispetto a quello che si avrebbe applicando il cumulo materiale delle sanzioni (Mantovani, 604).

Infine, Cass. I, n. 18389/2003 ha chiarito come spetti al giudice di merito in sede di opposizione all'ordinanza ingiunzione valutare se ricorrano in concreto gli estremi del concorso formale e, ove tale accertamento abbia esito positivo, rideterminare l'entità della sanzione, sostituendo le sanzioni irrogate con quella prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo. Infatti, l'art. 23, comma 11, della l. n. 689/1981, secondo cui il giudice civile può accogliere l'opposizione modificando l'ordinanza ingiunzione anche limitatamente all'entità della sanzione dovuta, rappresenta una norma di carattere generale che trova applicazione anche in caso di concorso formale di illeciti amministrativi.